2006년 7월 제주특별자치도가 출범한 이후 ‘제주특별자치도-행정시’ 형태의 단일 광역 행정체제를 개편해야 한다는 제주도민의 요구가 이어지고 있다. 2010년 처음으로 행정체제 개편논의가 공식적으로 이뤄진 이후 15년 동안 도내·외 정치권은 도민 요구 사항을 실행하기보다 ‘논의’만 반복하는 모습을 보이고 있다. 제주도민의 요구보다는 선거 때 ‘표 계산’을 위한 수단으로 행정체제 개편을 악용하면서 논의만 반복되는 것 아니냐는 비판이 제기되고 있다. 그동안 이뤄졌던 행정체제 개편 논의를 정리한다.

▲제왕적 도지사 “이대로 안 된다”
제주도는 제주특별자치도 출범 전에는 광역자치단체인 제주도와 기초자치단체인 제주시·서귀포시·북제주군·남제주군 등 1개 도-4개 시·군 체제였다.

2006년 7월 제주특별자치도가 출범하면서 4개 시·군 등 기초자치단체가 폐지되고 제주시와 서귀포시 등 행정시로 전환됐다. 이에 따라 제주도는 제주특별자치도라는 단일 광역자치단체로 바뀌었다.

제주특별자치도 출범 이전에는 시장과 군수, 시의원, 군의원을 시민이 직접 선출했지만, 특별자치도 출범과 함께 행정시장은 사실상 제주도지사가 임명하고 있다.

행정시장은 도지사 후보자가 선거 과정에서 예고해 도민의 판단을 받을 수 있도록 하는 ‘행정시장 예고제’와, 도지사 후보가 행정시장을 예고하지 않고 당선 이후 임명하는 ‘임명제’로 운용되고 있다.

2006년 실시된 제4회 전국동시 지방선거에서 당시 열린우리당 진철훈 후보, 한나라당 현명관 후보, 무소속 김태환 후보가 각각 제주시와 서귀포시 행정시장을 예고한 이후, 단 1차례도 도지사 후보자가 행정시장을 예고하지 않고 당선 이후 임명하면서 행정시장은 사실상 임명제만 남았다는 평가다.

제주도지사가 임명하는 ‘임명제’로 바뀌면서 행정시장은 시민보다는 제주도지사 ‘눈치’만 살핀다는 비판이 끊이지 않고 있다.

심지어 제주특별자치도 출범 초기 행정시장을 역임했던 인사는 행정시장에 대해 ‘제주도청 과장만도 못한 시장’이라고 평가하는 등 제주특별자치도 출범 이후 이른바 ‘제왕적 도지사’ 등으로 인한 부작용이 속출했다.

이로 인해 제주특별자치도 출범 직후부터 옛 서귀포시와 남제주군 등 산남 지역을 중심으로 행정체제 개편 요구가 거세게 일었다.

▲행정체제 개편 논의 ‘도돌이표’
제주특별자치도가 출범한 이후 2010년 6월 2일 치러졌던 지방선거에서 당선된 민선 5기 우근민 지사가 선거 과정에서 기초자치단체 부활을 핵심 공약으로 제시하면서 행정체제개편 논의가 공식화했다.

당시 우근민 제주도지사는 2011년 4월 행정체제개편위원회를 구성하고 행정체제 논의를 본격화했다.

민선5기 제주도 행정체제개편위원회는 2013년 7월 행정시장 직선제(시장직선·의회미구성)를 제주도에 제안했다. 제주도는 이를 수용해 행정체제 개편안을 제주도의회에 제출했다.

제주도의회는 2013년 9월 16일 제310회 임시회 본회의를 열고 제주도가 제출한 ‘행정시장직선제 동의안’을 표결을 통해 부결 처리했다.

제주도의회는 당시 “행정시장직선제 동의안은 진정성과 공론화 시기의 부적정 등의 이유로 부결됐다”고 부결 이유를 설명했다. 

이에 우근민 제주도지사는 2013년 10월 행정시장 직선제(시장 직선·의회 미구성) 도입 논의를 유보하겠다고 밝히면서 처음 이뤄졌던 행정체제개편 논의는 무산됐다.

민선6기 들어 지난 2017년 2월 행정체제개편위원회가 첫 회의를 열고 행정체제개편 논의를 재개했다. 그리고 2017년 6월 제주도에 행정체제 개편을 비롯한 3개 권고안을 제안했다.

민선6기 행정체제개편위원회가 내놓은 권고안은 △행정시장 직선제(의회 미구성) △제주시, 동제주시, 서제주시, 서귀포시 등 4개 권역으로 재조정 △행정시장 정당공천 배제 등이다.

하지만 2017년 7월 ‘제주도·제주도의회·국회의원 간담회’를 통해 제주출신 국회의원들이 “개헌안이 나올 때까지 행정체제 개편 논의를 유보한다”고 밝히면서 행정체제 개편 논의는 다시 중단됐다.

이후 제주도는 민선 7기 출범 직후인 2018년 11월 민선 6기 행정체제개편위원회가 2017년 6월 제안한 행정시장 직선제(의회 미구성)안을 수용하고 제주도의회에 제출했다.

제주도의회가 2019년 2월 동의안을 가결 처리하자 제주도는 2019년 6월 이를 정부에 제출했다.

제주도의회 동의를 얻으면서 행정체제 개편 기대감이 커졌다. 그러나 정부는 2019년 7월 제주도가 제출한 행정시장 직선제안에 대해 행정서비스 효율성·신속성 확보의 단일광역자치체제에 부합하지 않는다는 이유 등으로 ‘불수용’ 의견을 제시하면서 행정시장 직선제는 다시 무산됐다.

▲민선8기도 이전 도정 상황
민선8기 제주도정 역시 2022년 8월 행정체제개편위원회 첫 회의를 개최하는 등 행정체제 개편에 나섰다.

민선8기 제주도 행정체제개편위원회는 지난해 1월 ‘제주특별자치도 출범으로 폐지된 시군 기초자치단체를 도입하고, 현행 2개 행정구역을 동제주시, 서제주시, 서귀포시 등 3개로 재편’하는 내용을 담은 제주형 행정체제 개편안을 제주도에 권고했다.

제주도는 주민투표를 거쳐 내년 지방선거에서 동·서제주시장과 서귀포시장 등 3개 기초자치단체장과 기초의회 의원을 선출하고, 내년 7월 제주형 기초자치단체를 설치한다는 목표를 세우고 관련 절차를 진행했다.

하지만 이번에는 제주시를 동제주시와 서제주시로 나누는 것을 놓고 국회의원과 제주도의회가 제주도정과 다른 의견을 내면서 행정체제 개편은 차기 도정으로 넘어가게 됐다.

2010년 이후 2025년까지 이어지는 행정체제 개편은 제주도민 의견을 수용해 ‘논의’가 이루어졌지만, 결국 시행 목표 시점을 눈앞에 두고는 도내외 정치권이 ‘보류하라’거나 ‘차기 도정으로 넘겨라’고 요구하면서 절차 진행은 중단되는 상황이 반복되고 있다.

오영훈 제주도지사는 지난 4일 제주도청 소통회의실에서 출입기자단 간담회를 열고, “현시점에서는 2026년 기초단체 도입은 어렵다는 점을 말씀드린다”라고 말했다.

이어 “최대한 이른 시일에 기초단체 도입이라는 국정과제가 실현될 수 있도록 제주도지사의 권한을 충분히 활용하겠다”라고 밝혔다.

오영훈 지사는 “최근 국정기획위원회가 제주형 기초자치단체 도입을 ‘5극3특’에 명시한 것이 매우 의미가 크다고 본다”라고 설명했다.

이에 따라 제주도는 제주형 기초자치단체 설치가 지역 의제에서 국정과제로 채택된 의미와 도민 공론화 과정을 통해 도출된 행정체제 개편 대안 등 주요 정보 전달 시스템을 강화한다는 방침이다. 윤주형 기자