제주형 행정체제 개편 방향이 윤곽을 드러냈다. 제주특별자치도 행정체제 개편위원회가 제주도에 ‘시군 기초자치단체 및 3개 행정구역(동제주시, 서제주시, 서귀포시)’ 권고안을 제출했다. 제주특별자치도의 행정 계층구조 등 행정 체제 개편에 대해 주민투표 실시 근거를 마련한 제주특별법 개정안도 국회 본회의를 최종 통과했다. 주민투표가 이뤄진다고 하더라도 오는 2026년 지방선거에서 서귀포시장을 시민이 직접 선출하기까지는 ‘넘어야 할 산’이 많다.

▲기초자치단체 설치 및 3개 시
제주도 행정체제개편위원회는 지난 17일 제주형 행정 체제 개편 대안으로 ‘시군 기초자치단체·3개 행정구역(동제주시, 서제주시, 서귀포시)’을 제주도지사에게 권고했다.

이에 앞서 행정체제개편위원회는 지난 11일 열린 제주형 행정 체제 개편 공론화 연구용역 최종보고회에서 오는 4월 10일 제22대 국회의원 선거가 마무리되면 행정안전부에 주민투표 실시를 요구하는 등 2026년 7월 민선 9기 제주도정 출범에 맞춰 관련 절차를 진행해야 한다고도 제안했다.

제주도는 제주도와 기초자치단체가 맡을 기본 업무를 나누는 사무 배분과 재정 재설계 작업에 나설 예정이다. 또 행정안전부와 본격 협의를 거쳐 올해 주민투표를 실시한다는 구상이다. 

이번에 행정체제개편위원회가 제안한 행정체제 개편 권고안은 제주도의회 동의를 얻어 확정된다.

▲사무 배분 등 ‘산 넘어 산’
제주도 행정체제개편위원회가 권고한 기초자치단체 설치가 주민투표 등 관련 절차를 이행해 확정된다고 해도 광역자치단체인 제주도와 기초자치단체인 서귀포시 등의 업무 배분, 도의회 의원 정수 및 시의회 의원 정수 등을 결정해야 한다.

제주시의 경우 행정체제개편위원회 권고안을 기준으로 했을 때 시청 청사를 신축하거나, 기존 건물을 활용해야 하지만, 시청사 위치를 놓고 상당한 진통이 예상된다. 여기에 동-서 제주시 경계 설정 과정도 쉽지 않아 보인다.

서귀포시는 현재 행정시 서귀포시 경계를 그대로 유지하는 방향으로 권고안이 나온 점 등을 감안하면 시청사와 행정구역 경계 설정 등은 사회적 논란이 되지 않을 것으로 전망된다.

다만 제주도와 기초자치단체 간 재정 분배, 공무원 인력 재배치 및 증원, 광역행정 체제에서 운영 중인 상하수도 문제, 쓰레기 처리 문제, 버스 등 대중교통 운영체계 등을 어떻게 나눌지가 관심이다.

제주특별자치도 출범 이후 정부가 국가 사무는 제주도로 넘겨줬지만, 예산은 주지 않아 ‘반쪽 특별자치도’란 비판을 받고 있다.

자칫 기초자치단체 부활 과정에서 제주도가 서귀포시에 제주도 업무를 서귀포시로 넘겨주면서도 예산은 제대로 반영하지 않는 상황도 완전히 배제할 수 없다.

기초자치단체가 없는 현재 제주특별자치도는 출범 당시 기초자치단체 의원 정수 등을 감안해 설정했다.

기초자치단체가 설치되면 현재 제주도의회 의원 정수 축소가 불가피하고, 3개 기초의회 정수 설정 등도 해결해야 할 과제다.

▲주민투표로 개편 근거 마련
국회는 지난 9일 본회의를 열고 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안’을 처리했다.

이번에 국회를 통과한 제주특별법에는 ‘행정체제 개편에 관한 주민투표’ 조항이 신설됐다.

기존 제주특별법에는 ‘제주자치도 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다’는 조항이 명시, 시군 기초자치단체를 설치할 수 없었다. 이번에 제주특별법이 국회를 통과하면서 행정체제 개편에 관한 주민투표 조항이 신설되면서 제주특별자치도 행정체제를 주민투표로 바꿀 수 있는 근거가 마련됐다.

하지만 주민투표로 지방자치단체를 설치하는 것을 결정했다고, 바로 적용할 수 있는 것은 아니다.

이번에 개정된 제주특별법에는 ‘행정안전부 장관은 제주자치도의 계층구조 등 행정체제 개편에 대한 도민의 의견을 들을 필요가 있다고 인정하는 경우에는 도지사에게 주민투표법에 따른 주민투표의 실시를 요구할 수 있다’고 규정하고 있다.

제주형 행정체제 개편을 위한 주민투표는 행정안전부 장관이 실시 여부 등을 결정하고, 제주도지사에게 요구해야 이뤄진다.

제주도가 계획한 일정에 맞춰 주민투표가 이뤄지고, 시군 설치가 결정됐다고 하더라도 주민투표 이후에는 제주특별법을 개정하고, 관련 법률을 제정하는 절차가 남았다.

기초자치단체 설치 등을 위한 제주특별법 개정과 관련 법률 제정은 동시에 이뤄질 가능성이 클 것으로 전망된다.

동제주시, 서제주시, 서귀포시 등 제주에 기초자치단체를 설치하기 위해서는 예를 들어 ‘서귀포시 설치 등에 관한 법’ 등 관련 법률이 제정돼야 한다. 관련법은 법제처 심의를 거쳐 국무회의에 상정해 정부안을 확정한 이후 국회 상임위원회, 법제사법위원회, 본회 표결 등 법률 제정 절차를 이행해야 한다.

그동안 제주특별법 개정 작업에 상당한 시간이 소요됐던 점 등을 감안하면 주민투표 이후 관련법 제정 및 제주특별법 개정 작업이 속전속결로 이뤄져 제주도가 계획했던 2026년 지방선거부터 적용할 수 있을지는 단정할 수 없는 실정이다.

이에 따라 여야 정치권과 제주도, 제주도민의 역량을 결집해 이후 일정이 차질 없이 진행될 수 있도록 해 제주도민의 염원인 행정체제 개편이 실현될 수 있도록 해야 한다는 목소리가 커지고 있다.