우리는 선거를 통해 우리를 대표하는 국회의원 또는 지방의회의원을 뽑는다. 국가의 일을 국민 개개인을 대표하는 국회의원들이 국회에서 결정하면 그것을 국민들의 뜻으로 간주한다. 지방자치도 이와같다. 지방의 일을 지역주민 모두에게 일일이 물어봐서 결정하면 백프로 좋겠지만 그만큼 비효율도 없다. 그래서 지역주민의 대표자를 뽑아서 지방의회를 구성하고 거기서 결정하면 주민들의 전체 뜻으로 간주한다. 그러면 광역자치단체와 기초자치단체는 왜 나누는가. 그것은 주민의 권리를 최대한 보장해야하는 민주주의의 원칙과 행정의 효율성을 확보해야하는 두가지 원칙의 접점에서 결정된 것이다. 즉 자치단체가 작을수록 개인의 권리는 보장되지만 행정의 능률은 떨어진다. 그래서 동서양을 불문하고 주로 2계층제였다. 조선시대는 도(道)와 목(牧), 현(縣) 등이다. 목, 현은 독자적 기관이라서 현감은 목사한테 보고할 의무가 없었다. 

기초자치제가 왜 중요하냐면 주민의 대표들로 구성된 의회에서 결정되는 사항은 곧 그지역 주민들의 뜻이기 때문이다. 이것이 헌법에서 지방자치권을 보장해주는 이유다. 도민의 대표들로 구성된 광역자치의회도 기초의회에서 결정된 사항을 무시할 수 없다. 아니 국회도 마찬가지이다. 주민의 대표들로 구성되는 지방의회가 없는 지방자치단체는 있을 수가 없다. 

원칙적으로 시·군·구는 집행하는 업무가 많고 광역시·도는 기획하는 업무가 많다. 그래서 도비보조사업이 있는 것이다. 즉 기초단체인 시·군에서 주체적으로 무슨 사업을 할 때 재정적으로 어렵기에 국가에서는 국비보조 그리고 도청에서는 도비보조를 받아서 사업시행을 한다. 예외적으로 여러 시·군에 걸치는 업무는 도청에서 직접 시행하기도 한다. 예전의 제주도에서 직접 건설·운영하던 감귤가공공장같은 것이다. 그리고 광역자치체인 서울·부산·대구·광주시 등 대도시에서는 도로·상하수도처리 등 광역적으로 여러 구청지역에 걸치는 업무는 직접 광역시 본청에서 운영한다. 이러한 원칙하에 업무처리에 따른 비용 즉 재정을 충당하는 지방세제도가 있는 것이다. 즉 재정부담이 많은 보통 광역시의 세목은 9개 지방세가 있고 구(區)세로는 2개가 있다. 반면 도(道)세는 6개 지방세가 있고 시·군세로는 5개 지방세가 있다. 이러한 기조하에서 광역의회와 기초의회의 업무분장도 나누어져있다. 

자치단체가 되면 제일 중요한 것은 자기결정권이다. 지금은 무엇 하나 할려면 우선 행정시장이나 시청공무원이 도청관련과를 방문해 사업설명을 하고 설득해야한다. 그것이 통과되면 도의회를 거쳐야하는데 지역출신이 아닌 도의원들도 설득해야한다. 이것이 현실적으로 쉽지않다. 자기 지역구가 아니니까 별신경도 안쓰고 공쟁이를 많이 건다. 이처럼 자기결정권이 없는 것이 문제다. 역대 모든 행정시장들이 지적하는 문제다. 민선시장일때는 그런 문제가 없었는데 딱 한번 기억나는게 있었다.

월드컵경기장을 짓는데 도비보조를 받는 과정에서 타 시군 출신 도의원들이 따따부따하는 것이다. 정말 애 많이 먹었었다. 그래서 자치단체가 돼야하고  예산편성권을 가지게되면 우선적으로 시의회와 협의해서 결정되면 자기사업이 결정되는 것이다. 도청이나 도의회는 말 그대로 협의과정이다. 중앙부처에 가서 예산협의하듯이 말이다. 자치권은 헌법에서 보장해주는 우리의 권리인데 우리 제주도만 기초자치권이 없다.